Bron: Rekenkamer
Aan de Raad van de gemeente Leeuwarden
Antwoord op de bestuurlijk reactie van het College van B&W van Leeuwarden en
vragen vanuit de raad naar aanleiding van het Rekenkamerrapport
Vergunningenbeleid.
(058) 751 2630 R.A. Duijtshoff
2 oktober 2020
Geachte gemeenteraad,
In aanloop naar en tijdens het Open Podium van 23 september heeft de raad
diverse vragen gesteld over het rekenkamerrapport inzake het vergunningenbeleid
van het College van B&W van Leeuwarden. Ook gaf de raad te kennen het op prijs
te stellen dat de Rekenkamer een repliek schrijft op de bestuurlijke reactie van
het College. In deze rekenkamerbrief vindt u ons antwoord op de reactie van het
College en de vragen die daarover door de raad zijn gesteld, waarbij we
gaandeweg ook de vragen die met betrekking tot ons rapport door de raad zijn
gesteld van een antwoord voorzien. In deze rekenkamerbrief staan de volgende
punten centraal:
1. De nadere focus van het onderzoek: was er voldoende oog voor de brede
context van het vergunningenbeleid?
- Het onderzoekinstrumentarium: de door de rekenkamer gebruikte criteria;
- De verantwoording voor gehanteerde begrippen;
- De naïeve Rekenkamer en haar pleidooi voor het zoeken naar een Paretooptimum;
- Toekomstig bestemmingsplan en het pleidooi voor flexibiliteit.
1. De nadere focus van het onderzoek
We vinden het van belang nogmaals aan te geven waar het onderzoek van de
Rekenkamer zich op heeft gericht. Hoe luidde de opdracht van de gemeenteraad?
Dat is van belang omdat dit een antwoord vormt op een punt dat in de reactie van het college wordt gemaakt en op een opmerking van een van de insprekers, namens de organisatoren van de festivals, tijdens het Open Podium. De
Rekenkamer wordt verweten geen aandacht te schenken aan wat er allemaal bereikt is en nauwelijks aandacht te schenken aan de inbreng en inspanningen van de festivalorganisatoren. “Met name in de periode vanaf 2017 zijn er op velerlei terrein verbeteringen doorgevoerd: de toegankelijkheid voor recreanten, de bewegwijzering, een lichtplan met oog voor natuurbelangen, geluidmonitoring, veiligheidsaspecten, communicatie, opstelling locatieprofielen etc. Wij zijn dan
Blad 2 ook van mening dat het rapport in de conclusies te weinig oog heeft voor de door de gemeente ingezette aanpassingen en verbeteringen. Ook in dat opzicht mist het college in het rapport aandacht voor de brede belangenafweging waarbinnen de vergunningverlening plaatsvindt.”
Het mag zijn dat het college en de festivalorganisatoren van mening zijn dat er te weinig oog voor aanpassingen en verbeteringen was en te weinig aandacht voor de brede belangenafweging. De Rekenkamer heeft zeker aandacht voor deze aanpassingen, verbeteringen en brede belangenafweging gehad, maar de hoofdopdracht van het onderzoek betrof de wijze waarop de verlening van vergunningen en ontheffingen tot stand kwam en welke praktische, bestuurlijke, financiële en juridische hindernissen daarbij genomen dienden te worden. Het betreft dus een relatief – afgezet tegen de enorme hoeveelheid werk en inspanningen van de gemeente – beperkte casus, namelijk een analyse van de vergunningenverlening op zichzelf, vooral ook ingegeven door de vragen die de gemeenteraad had rond de juridische disputen, de gang van zaken en uitkomsten van gevoerde rechtszaken, en de uiteindelijke kosten die daarmee gemoeid zijn.
Daar lag de nadruk van de vraag van de zijde van de gemeenteraad. Of zoals dat in de motie verwoord is: “Onderzoek te doen naar de vergunningen- en ontheffingenverlening aan festivals van de afgelopen jaren (in de Groene Ster); daarbij te kijken naar de rol van de ambtelijke organisatie, college en raad; waar aan de orde, aanbevelingen te doen voor verbetering van het proces van vergunningen en ontheffingenverlening.” En binnen die opdracht is extra aandacht besteed aan het centrale, telkens weer terugkerende juridische twistpunt, de geluidsontheffingen.
In beleidsanalyse of beleidsevaluatie gaat het zeker om het beleid in zijn totaliteit, maar het onderhavige onderzoek had – zoals hierboven gesteld – een beperkte focus: hoe verliep de verlening van vergunningen en ontheffingen aan festivals in de Groene Ster, wat was daarbij de rol van de ambtelijke organisatie,
College en raad en wat valt ervan te leren? Gaandeweg het onderzoek drong zich ook de vraag op van de belangenafweging: of bij het handelen van de overheid gericht op het verbeteren of versterken van het welzijn van burgers, of een meerderheid daarvan, voldoende rekening gehouden wordt met het welzijn van andere burgers. Dat is wat in essentie speelt rond het verlenen van vergunningen en ontheffingen in de Groene Ster. In de wetenschap bestaat voor die afweging een optimum, het zogenaamde Pareto-optimum of Pareto-efficiency, een centraal principe voor collectieve actie, het handelen van overheden. Dat optimum verwijst naar een situatie waarin een gewenste beleidsuitkomst voor sommige burgers, zoals het houden van festivals in de Groene Ster, beter kan worden vorm gegeven, zonder dat de situatie voor andere burgers verslechtert. Dat optimum kan als belangrijke maatstaf worden gebruikt voor het optimaliseren van overheidsoptreden. Dat zoeken naar een optimum is soms een moeizaam proces, maar in andere gevallen ook niet. Wel constateert de Rekenkamer dat de gemeente Leeuwarden in relatie tot het gebruik van de Groene Ster voor recreatieve doeleinden duidelijk is opgeschoven naar een positie waarin meer recht wordt gedaan aan de oorspronkelijke functie van het gebied tijdens het festivalseizoen. Zie daarvoor het locatieprofiel voor de Groene Ster dat in de winter van 2020 gereed is gekomen.
Wanneer dat optimum wordt toegepast op de vergunningen- en ontheffingenverlening in de Groene Ster, vormt het aspect geluidsoverlast het centrale aandachtspunt. Het is zeker niet toevallig dat dit aspect het vaakst en het meest omstreden naar voren komt in het discours tussen gemeente en burgers, en boven alles in bezwaarschriften en rechtszaken komt bovendrijven. En op dat
Blad 3 punt – daar wordt later in deze Rekenkamerbrief inhoudelijk nog op ingegaan –
staat het bereiken van een Pareto-optimum niets in de weg.
Tot slot stelt de Rekenkamer – zoals het college ook zelf verwoordt in zijn bestuurlijke reactie – onomwonden, zonder reserve vast dat het beleid in bredere zin heel succesvol is. Het Rekenkamerrapport constateert dat het beleid heeft geleid tot een opeenvolging van succesvolle en drukbezochte festivals. “Festivals die Leeuwarden als cultuurstad op de kaart hebben gezet en internationaal de nodige waardering oogstten”, zo stelt het rapport.
2. Het onderzoekinstrumentarium
In antwoord op de bestuurlijke reactie van het College is het ook van belang in te gaan op het instrumentarium voor dit onderzoek, meer specifiek het normenkader, dan wel de criteria aan de hand waarvan de verlening van vergunningen in de Groene Ster is geanalyseerd. In de reactie van het college wordt de stelling geponeerd dat de Rekenkamer naast de drie in de verordening van de rekenkamer genoemde normen, dan wel beoordelingscriteria – doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid – enkele ‘nieuwe’ criteria heeft gehanteerd. De exacte formulering luidt: “De Rekenkamer heeft daarnaast (op eigen initiatief) het gemeentelijk beleid ook getoetst op andere maatstaven dan welke zijn opgenomen in de Rekenkamerverordening, namelijk responsiviteit en materiële rechtmatigheid. Deze maatstaven in relatie tot een onderzoek van de Rekenkamer zijn nieuw voor het college.”
Allereerst een opmerking over de passage in de verordening. De betreffende passage uit de verordening van de Rekenkamer dateert van zeker tien jaar terug, toen dit drieluik als het ware tot de heilige graal van rekenkamerwerk behoorde.
Deze criteria zijn zeker niet in restrictieve zin opgenomen, maar veeleer als een soort waarborg dat deze criteria op zijn minst een rol zouden spelen in het onderzoek. Het afgelopen decennium heeft het onderzoek van rekenkamers inhoudelijk een enorme vlucht genomen. Stond lange tijd vooral het ex-postonderzoek centraal, recentelijk is sprake van een grote variatie aan onderzoekformats, quick scans, ex-ante onderzoek, ex-durante-onderzoek, korte rekenkamerbrieven en wat niet al meer. En tegelijkertijd zijn ook de perspectieven van waaruit onderzoek wordt gedaan verbreed. Dat gebeurt op basis van learning by doing, maar ook op basis van periodieke evaluaties van het werk van rekenkamers. Zo ook de evaluatie van de Rekenkamer van Leeuwarden in
2018.1 En daar wordt in de laatste aanbeveling van het rapport gepleit voor het verbreden van het perspectief bij onderzoek. “Ga de komende jaren als rekenkamer meer op zoek naar verbinding met de stad en inwoners. Niet alleen als bron van onderzoeksgegevens, of om input voor nieuwe onderzoeksonderwerpen op te halen, maar ook om de buitenwereld actief in te schakelen bij de verantwoording over het gevoerde bestuur. Met nieuwe vormen van burgeronderzoek, burgervisitaties, ‘armchair auditing’, etc. is veel winst te behalen en je positioneert de rekenkamer veel meer als stimulator van publieke verantwoording.” (blz. 35). Dat is een trend die landelijk is terug te vinden in de het werk van rekenkamers. Met die nieuwe oriëntatie doen ook nieuwe normen, nieuwe criteria hun intrede: responsiviteit, adequaatheid en transparantie. Drie centrale criteria die het mogelijk deze beweging richting de samenleving ook onderzoekmatig vast te leggen. Ga na of burgers van mening zijn dat het beleid tegemoetkomt aan hun verwachtingen of wensen, toets of het wellicht in termen
1 Peters, K., Evaluatie Rekenkamer Leeuwarden. Eindrapport, Leeuwarden, mei 2018.
Blad 4 van beleidsdoelen op KPI’s vastgelegde beleid ook daadwerkelijk beantwoordt aan het probleem of de vraag van burgers en ga na in hoeverre daar ook helder en duidelijk over wordt gecommuniceerd. Dat zijn niet alleen criteria voor rekenkameronderzoek, maar ook criteria voor moderne beleidsvoering. Vanaf 2018 zijn deze drie criteria ook terug te vinden in jaarverslagen van de Rekenkamer
Leeuwarden.
Daarbij kan ook worden opgemerkt dat de trend naar ‘andere overheid’, een meer interactieve relatie tussen overheid en samenleving, vraagt om eenzelfde verbreding van het perspectief van waaruit beleid gewaardeerd en beoordeeld dient te worden. Responsiviteit, adequaatheid en transparantie vormen bij uitstek normen die passen bij een modernisering van de verhoudingen tussen gemeente en haar burgers.
En daarnaast is de Rekenkamer bij het ontwikkelen van de onderzoeksopzet voor het vergunningenonderzoek stap voor stap in overleg met de raad getreden en zijn de zes criteria ook expliciet als normen voor het betreffende onderzoek vastgesteld.
Concluderend: de criteria zijn noch ‘nieuw’, noch uit eigen beweging geformuleerd. Een terechte kanttekening die wel gemaakt kan worden, betreft de vraag of het niet raadzaam ware geweest deze nieuwe criteria naar aanleiding van de evaluatie ook expliciet op te nemen in de verordening, dan wel het niet tijd wordt de drie nieuwe criteria ook expliciet in de verordening op te nemen.
3. De verantwoording voor gehanteerde begrippen
Dan de analyse zelve en de centrale kritische kanttekeningen, of zoals de
Rekenkamer die ook oppakt, vragen naar verantwoording voor gehanteerde begrippen. Het gaat daarbij in het bijzonder om de drie begrippen, ‘reluctant adjustment strategy’, ‘catenaccio’ en ‘tunnelvisie’. Hoe moet het gebruik van deze begrippen begrepen worden?
Het college is van oordeel dat de begrippen suggesties oproepen, en in zekere zin de analyse van de Rekenkamer kleuren en van een oordeel voorzien. Het is derhalve goed op dat punt nader in te gaan.
Het college stelt: “Maar het rapport lijkt ook de suggestie te wekken dat het college er bewust voor gekozen zou hebben om grenzen te overschrijden, om betrokkenen niet of onvolledig te informeren, om (te) laat omgevingsvergunningen af te geven en daarbij een strategie van reluctant adjustment toegepast zou hebben. Dit is niet het geval, een dergelijke strategie heeft nimmer aan ons handelen ten grondslag gelegen. De Rekenkamer schrijft dat zij daar ook geen aanwijzingen voor heeft gevonden. Niettemin wordt het frame van deze strategie bij herhaling genoemd. Er ontstaat daarmee een beeld dat in onze ogen onterecht is. Het rapport hanteert daarnaast de term catenaccio als typering voor de gemeentelijke handelwijze. Net als de eerdere genoemde – en niet aangetoonde strategie van reluctant adjustment – wordt ook met deze typering een gekleurde invulling gegeven aan bepaalde handelingen en keuzes, zonder dat het college op die wijze haar taken heeft uitgevoerd. Voor ons staat voorop dat het college inzet op het realiseren van de gemeentebreed geformuleerde ambities, rond in dit geval evenementen (waaronder festivals). Een inzet die niet ontstaat uit tunnelvisie maar ter uitvoering van het democratisch genomen besluit om Leeuwarden als aantrekkelijke evenementenstad te presenteren. Wij herhalen dat uit het rapport
Blad 5 van de Rekenkamer is af te leiden dat die uitvoering doeltreffend, doelmatig en rechtmatig is.”
Het is goed om de discussie over het al dan niet hanteren van een strategie, het gebruiken van ‘catenaccio’ als tactische optie of het vaststellen dat er sprake is van een ‘tunnelvisie’ vast te stellen dat dit geheel losstaat, en feitelijk ook helemaal niet interfereert met het gegeven dat het hier om ‘uitvoering van het democratisch genomen besluit om Leeuwarden als aantrekkelijke evenementenstad te presenteren’. Dat het om de uitvoering van een democratisch besluit gaat is helder. Dat vormt de basis van de parlementaire democratie. Daar stelt niemand vragen bij. Maar een besluit moet ook uitgevoerd worden. En dat heeft de Rekenkamer onderzocht. En dan zijn de opgevoerde begrippen weldegelijk relevant.
De Rekenkamer is van mening dat zij geenszins de suggestie wekt dat het college er bewust voor gekozen zou hebben om grenzen te overschrijden, om betrokkenen niet of onvolledig te informeren, of om (te) laat omgevingsvergunningen af te geven. Daar is de Rekenkamer zelfs heel stellig in. Van een bewuste strategie is geen sprake. Dat staat expliciet in het rapport: “De Rekenkamer hecht eraan hier heel duidelijk te stellen dat zij met deze verwijzing naar de ‘strategie van aanpassen met tegenzin’ niet meteen wil beweren dat sprake is van een bewust ingezette strategie. Daar heeft zij geen aanwijzingen voor gevonden.”
Waarom dan wel spreken van een ‘strategie’? Een eenvoudige definitie van
‘strategie’ luidt: een reeks beslissingen en acties van actoren die de intentie hebben het project (een doel) te realiseren. 2 Nu worden in de wetenschappelijke literatuur over strategieën diverse onderscheiden aangebracht tussen typen van strategieën. En het onderscheid dat het beste aansluit bij het beeld dat het college oproept is dat tussen een ‘bewuste’, in de literatuur spreekt men ook wel van een ‘intended’, dan wel ‘voorgenomen’ strategie enerzijds, en een
‘emergent’, dan wel ‘opkomende’ strategie anderzijds. Bij die laatste strategie is niet sprake van een vooropgezet plan, maar van een opeenvolging, een repeterend patroon van acties en activiteiten, die zich samengevat laten definiëren als strategie. Waarbij dat soms kan worden opgevat als een bewust leerproces, waarbij men werkende weg, aanpassingen aanbrengt, en soms ook verwijst naar een proces waarbij de betreffende actoren zich niet of nauwelijks bewust zijn van onderliggende patronen.3
Dus in deze casus luidt de vraag: ‘Is er een opeenvolging, een repeterend patroon van acties en activiteiten te vinden in het handelen van de gemeente? En welke begrippen kunnen dan worden gebruikt om dat patroon of die patronen te duiden?
Het is wellicht goed te beginnen met het begrip ‘catenaccio’. Dat begrip wordt toegepast voor de periode van 18 juli 2017 tot januari 2020. Hoe komt de
Rekenkamer erbij het optreden van de gemeente te karakteriseren met de
Italiaanse voetbalterm catenaccio? Daartoe heeft de Rekenkamer minutieus het proces van de zoektocht om tot een gezamenlijke oplossing geanalyseerd. Voor een uitvoerige analyse van die periode verwijst de Rekenkamer naar Bijlage 3 van het rapport. Hier volstaan de hoofdlijnen van analyse.
Waarbij zij opmerkt dat zij die alleen de samenvattende conclusies wensen te lezen het volgende tekstblok kunnen overslaan.
2 Daamen, T, Strategy as Force, towards Effective Strategies for urban development projects” The Case of Rotterdam city ports, IOS Press, Amsterdam, 2010.
3 Schellekens, P.F., De ontwikkeling van het DSM terrein. Naar een strategisch advies voor de ontwikkeling van het DSM terrein in Delft, TU Delft, januari 2013, blz. 45-46.
Blad 6
Op 18 juli 2017 stelt de voorzieningenrechter vast dat er sprake is van een proces “dat kampt met een gebrek aan informatie en argumentatie, dat in het kader van bezwaarschriftprocedures, voorlopige voorzieningen en uitspraken van de meervoudige kamer langzaam voortgang boekt. Ik zou ervoor willen pleiten dat partijen uit deze inefficiënte manier van besluitvormen stappen en als het ware opnieuw beginnen en de zaak van af de grond af aan op- nieuw opbouwen.” In dat proces dienen alle betrokken partijen direct en indringend bij de besluitvorming betrokken te worden. Een en ander vraagt van de gemeente Leeuwarden de besluitvorming open te stellen, transparant te maken en te dulden dat derden er zich tegen aan gaan bemoeien. Voor de Stichting De
Groene Ster Duurzaam zou dat in de ogen van de rechter betekenen dat zij stoppen met procederen. De rechter vraagt in dat kader de drie betrokken partijen (gemeente, de Stichting Groene Ster en festivalorganisatoren) onder leiding van een gerespecteerde deskundige rond de tafel te gaan zitten om tot een gezamenlijke oplossing te komen.
De oproep van de voorzieningenrechter op 18 juli 2017 tot nader overleg van betrokken partijen leidt al meteen tot een serie stellingnames via e-mails en brieven, tot overleg en gesprekken. De brieven maken duidelijk dat er een verschil van interpretatie bestaat over de uitspraak van de voorzieningenrechter. Wat heeft de rechter nu beoogd met zijn oproep tot gesprek?
De Rekenkamer stelt in elk geval vast dat de rechter letterlijk uitspreekt dat
“verzoekers (Stichting Groene Ster Duurzaam) zich in het algemeen redelijk opstellen en tot nu toe vaak gehoor vinden bij de rechtbank. Het lijkt me daarom belangrijk dat zij direct bij alle relevante besluitvorming worden betrokken… Een en ander verlangt van zowel verzoekers als verweerder (de gemeente Leeuwarden) nogal wat.
Verweerder moet zijn besluitvorming openstellen en transparant maken en dulden dat derden er zich tegen aan gaan bemoeien. Het beperkt de speelruimte van verweerder nogal.”
De gemeente is van mening dat bovenstaande zinsnede, en ook de opmerking aangaande de juridische instrumenten, verwijzen naar het traject vanaf 2018. De
Stichting Groene Ster Duurzaam oordeelt anders. De Stichting gaat ervan uit dat de rechter feitelijk de (wijzigingen van) omgevingsvergunningen voor festivals in de
Groene Ster uit 2015 heeft vernietigd en ook de werking van de omgevingsvergunning van 2014 heeft beperkt. Gekoppeld aan de oproep tot het direct betrekken van de stichting bij alle relevante besluitvorming zou ook ruimte moeten bieden nog mee te spreken over de inrichting van de festivals in 2017. Dit meningsverschil vormt al een eerste knoop in het proces om tot een gezamenlijke oplossing te komen. Hier ligt in de ogen van de Rekenkamer toch wel een opdracht aan de gemeente om de ‘derde persoon’ waar de rechter over spreekt al van meet af aan te betrekken bij het vaststellen wat nu de strekking, de interpretatie van de uitspraak van de rechter moge zijn. Dat komt er niet van, ook niet later in het traject.
Eind juli vinden nog drie gesprekken plaats: op 24 één en 31 juli twee gesprekken tussen vertegenwoordigers van de Stichting Groene Ster Duurzaam en de gemeente
Leeuwarden. De inhoud betreft overleg over concrete zaken betreffende het ‘Psy-Fi’
festival in augustus: het mogelijk verplaatsen van de bezoekerscamping, waardoor twee strandjes en zwemplassen vrij zouden komen voor reguliere bezoekers, enkele mogelijke verbeterpunten aangaande het gemeentelijke geluidsbeleid en de als acuut ingeschatte parkeerproblemen rond het festival. De gesprekken leveren uiteindelijk geen resultaat op. Dan constateert de gemeente ook in een e-mail van 31 juli aan de
Stichting Groene Ster Duurzaam.
Dan stuurt het college van B&W van Leeuwarden op 8 september 2017 een brief aan de
Stichting Groene Ster Duurzaam. Deze brief kent twee opvallende passages die als volgt kort zijn te typeren. Om te beginnen een niet bestaand citaat opnemen dat de suggestie wekt dat de rechter zich heel expliciet tot de stichting richt met de opmerking: “Onlosmakelijk verbonden met de keuze voor bovengenoemd traject is voor uw Stichting het afzien van juridische procedures. Zoals de voorzieningenrechter expliciet heeft gesteld: ‘vertrouwen [als partijen in elkaar] moet je opbouwen.
Blad 7
Wat leert deze petite histoire van de zoektocht naar een gezamenlijke oplossing?
De Rekenkamer ziet de oproep van de rechter als een serieuze vingerwijzing dat vanuit het standpunt van de rechtbank – dus niet deze individuele rechter – ‘het zo niet langer kan’. De rechter spreekt alle drie de partijen aan. Meer in het bijzonder moet de Stichting Groene Ster Duurzaam afzien van het aanvragen van voorlopige voorzieningen voor de twee aanstaande festivals, en de gemeente moet zijn besluitvorming openstellen en transparant maken en dulden dat derden er zich tegen aan gaan bemoeien. En zo merkt de rechter op “Het beperkt de speelruimte van verweerder (de gemeente) nogal.”
Een serieuze oproep waarbij een partij wordt gevraagd af te zien van specifieke acties, en de andere wordt opgeroepen initiatieven te nemen om de besluitvorming open te stellen, transparant te maken en te dulden dat derden, in dit geval zeker ook de Stichting Groene Ster Duurzaam, zich er tegenaan gaan bemoeien. Wanneer de Rekenkamer vervolgens de zoektocht doorloopt ziet zij de volgende route: vanaf den beginne onduidelijkheid, of beter onenigheid inzake de interpretatie van de oproep van de rechter, geen initiatief om op dat moment een mediator in te schakelen om deze eerste hobbel uit de weg te werken, gesprekken om praktische vragen rond het Psy-Fi festival 2017 op te lossen die op niets uitlopen en dan de brief van 8 september die op basis van een geconstrueerd citaat (dat niet bestaat) en een aantijging tot overtreding van afspraken die niet valide is, de Stichting Groene Ster Duurzaam in het defensief dringt. Wat daarna gebeurt, het ontstaan van wantrouwen en het niet meer tot elkaar komen, beschouwt de Rekenkamer vooral als meer resultante van dit eerste luik.
Welk samenvattend begrip kan deze episode omvatten? Allereerst de uitkomst.
Het uiteindelijke resultaat is feitelijk dat de situatie van voor 18 juli 2017 ongewijzigd blijft. In 2018 gaat het hele proces op dezelfde voet verder. Alsof de rechter nooit zijn oproep deed. Wat was de bijdrage van betrokken partijen? De festivalorganisatoren hebben een rol gehad in de vraag of er rond Psy-Fi 2017 nog zaken te regelen waren. De Stichting Groene Ster Duurzaam hoopte op een door de rechter voorgespiegelde open en transparante dialoog en was van mening dat de oproep van de rechter ook op 2017 betrekking had. En de gemeente? Die oordeelde dat de rechter de oproep bedoelde voor de vergunningenverlening in
2018, neemt geen initiatief tot het inschakelen van een mediator om de interpretatieverschillen rond de oproep uit de wereld te ruimen en legt in feite via de brief van 8 september haar interpretatie met een nogal aparte onderbouwing op aan de Stichting Groene Ster Duurzaam op. De Rekenkamer kwam tot het gebruiken van de term ‘catenaccio’. En dan zeker niet in oordelende zin, in de zin van goed of slecht, of toegestaan of niet. Louter als beschrijving van een soort
Part of the deal is dat er geen uitspraak in de aangevraagde voorlopige voorziening komt en dat u geen procedures tegen Psy-Fi 2017 aanspant. Stap uit de rechtsbeschermingsmodus en stap in de besluitvormingsmodus’.” Niet alleen is dat citaat uiterst curieus, om het maar eens zacht uit te drukken en geen andere beoordeling te hanteren, ook de strekking klopt niet. De afspraak op 18 juli luidt geen voorlopige voorzieningen verzoeken voor de twee festivals in de zomer van 2017.
En wanneer dan volgens een serie handelingen van de stichting in de brief opgesomd worden met als predicaat ‘strijdig met de afspraken’, en voorzien van de opmerking
‘Natuurlijk mag u formele juridische stappen ondernemen, maar dan sluit u de deur voor het gesprekstraject’, is de basis voor een gezamenlijke oplossing feitelijk al voorbij.
Blad 8 tactische opstelling, die in het voetbal wordt gekenmerkt door het gesloten houden van de verdediging, en het afstoppen van de tegenstander met middelen die zich op de rand van het toelaatbare bevinden. In het voetbal een alleszins succesvolle tactiek, die ook best in deze concrete situatie rond de oproep vanuit een specifieke constellatie van doelstelling en uitvoering van beleid succesvol kan zijn, of succes is. Nogmaals daar doet de Rekenkamer geen uitspraak over. Dat is aan degenen die de uitkomsten van beleid in deze dienen te waarderen, en zich in dat kader ook uitspreken over de gevolgde route van handelingen.
Dan de twee bredere begrippen die de Rekenkamer hanteert, en waarbinnen het begrip ‘catenaccio’ ook zijn plaats vindt. Om te beginnen betreft dat de periode vanaf 2014 tot de zomer van 2017. De Rekenkamer spreekt over die periode van een proces waarbij ‘learning by doing’ de boventoon voert. Voor de periode na
2017 hanteert de Rekenkamer het begrip ‘reluctant adaptation strategy’. Hoe verhouden die twee begrippen zich tot elkaar? In zekere zin liggen zij in elkaars verlengde, alleen speelt het tijdsverloop daarbij wel een belangrijke rol.
Aanvankelijk is een geheel van zoeken, proberen, veranderen, aanpassen, en weer proberen in een nog relatief onbekend en nieuw terrein. Patronen die zeker ook terug te vinden zijn binnen een ‘reluctant adaptation strategy’ treden hier ook al op, maar verdienen in het kader van de context (het nieuwe en onbekende) zeker nog niet het epitheton ‘reluctant’.
Eerst maar even terug in de tijd. Wat is het patroon van ‘learning by doing’ in het kader van de verlening van vergunningen en ontheffingen voor festivals in meer formele zin? In zijn meest eenvoudige vorm ziet dat er als volgt uit: het college van B&W verleent een vergunning; burgers (eisers) kunnen een voorlopige voorziening aanvragen – waar de voorzieningenrechter vervolgens op korte termijn een oordeel over velt; burgers kunnen daartoe ook een bezwaarschrift indienen bij de Adviescommissie bezwaarschriften van de gemeente Leeuwarden; de
Adviescommissie doet vervolgens uitspraak en kan specifieke bezwaren gegrond verklaren; vervolgens reageert het college van B&W op het advies van de commissie; het college kan (delen van) het advies overnemen, dan wel (delen van)
het advies ongegrond verklaren; tegen dit besluit van het college van B&E kunnen burgers vervolgens in beroep gaan bij de rechtbank.
Welnu deze route wordt diverse malen afgelegd vanaf 11 augustus 2015, wanneer de voorzieningen rechter een voorlopige voorziening behandelt inzake de ontheffing van de geluidswaarden voor het Psy-Fi festival 2015. De rechter is van oordeel dat de gemeente Leeuwarden onvoldoende gemotiveerd heeft waarom de ontheffing van de geluidswaarden tot een maximumniveau dat tot 5 dB(A) boven het in de nota
‘Evenementen met een luidruchtig karakter’ van de Inspectie milieuhygiëne Limburg genoemde maximum in de nachtperiode ligt, niet leidt tot onaanvaardbare overlast voor de omgeving. Bij deze voorziening heeft de voorzieningenrechter aansluiting gezocht bij de in de nota ‘Evenementen met een luidruchtig karakter’ genoemde maximale geluidwaarden. In deze Nota is een maximale gevelbelasting voor de dag en de avond opgenomen van 70 à 75 dB(A) en voor de nacht een maximale gevelbelasting van 45 à 50 dB(A). In het feitenrelaas (Bijlage 2 van het rapport) is het diverse malen doorlopen van deze route, in al zijn variaties, terug te vinden met wisselende uitkomsten.
De gemeente Leeuwarden publiceert in 2017, als een resultante van het proces van
‘learning by doing’ nieuwe beleidsregels rond geluid voor evenementen in de openlucht. Het college deelt mede dat de bestaande kaders voor het overgrote deel gehandhaafd blijven. Wel worden naar aanleiding van de juridische procedures rond de evenementenseizoenen 2015 en 2016 veranderingen aangebracht. Op 9 oktober 2017 publiceert de gemeente Leeuwarden het ‘Addendum beleidsregel geluid – 2018.
Behorende bij de Beleidsregel geluid 2017, evenementen in de openlucht’. Daarin staat dat er inmiddels een goed beeld bestaat van de evenementen die tijdens LF2018 in de gemeente Leeuwarden zullen plaatsvinden.
Blad 9
De rechter formuleert in zijn oproep van 18 juli 2017 een opvallende typering voor voorafgaande periode: “De gemeente stelt zich echter wel ontvankelijk op voor de uitspraken van de rechtbank waarin verzoekers in hoge mate gelijk krijgen. Met name de geluidsontheffingen laten een duidelijke verbetering zien waarbij de gekozen systematiek voor de Groene Ster ook steeds meer reliëf krijgt en meer in balans komt met wat het recht verlangt. Misschien nog niet helemaal goed zoals hierboven bleek maar wel al een stuk beter. De besluitvorming kenmerkt zich daarmee als reactief op uitspraken van de rechter en vooral altijd veel te laat om tot zinvolle aanpassingen van de festivals te kunnen komen.”
Die laatste zin is opmerkelijk. Dat zegt de rechter dus al in 2017, terwijl de
Rekenkamer dan nog uitgaat van ‘learning by doing’. Maar het verwijst naar een interpretatie dat de oorsprong voor de ‘reluctant adaptation stragey’ verder terug in de tijd gaat. Voor de Rekenkamer is feitelijk de periode na 2017, de opeenvolging van pogingen om de geluidsniveaus toch weer omhoog te krijgen ondanks gerechtelijke uitspraken, en soms tegelijkertijd juist gestimuleerd door uitspraken die later weer werden herroepen, die het bestaan van deze repeterende handelwijze duidelijker aan het daglicht brengt. Het is niet zinvol hier heel uitvoerig voorbeelden te presenteren van acties en handelingen die de patronen van de repeterende handelwijze illustreren. De Rekenkamer volstaat hier met een samenvatting en verwijst naar het feitenrelaas voor nader beschrijving van de betreffende voorbeelden.
Het betreft een patroon waarbij het opnieuw gaat om een voortzetten van de reeks voorlopige voorzieningen, dan wel bezwaarschriften, adviezen van de
Adviescommissie bezwaarschriften van de gemeente Leeuwarden (met een mix van gegrond en ongegrond verklaarde bezwaren), besluiten van het college (met een mix van gegrond en ongegrond verklaren, en tevens ook herzieningen van eerdere besluiten), voorlopige voorzieningen (vooral rond geluid die veelal worden toegewezen), klachten over een te korte bezwaartermijn, lange wachttijden alvorens bezwaarschriften behandeld worden, geluidsniveaus die verhoogd worden boven eerder door de rechter gelimiteerde niveaus, en dan even los van het onderscheid tussen het type festival en het betreffende jaar, is repetitief. ‘Er boven zitten, teruggefloten worden, en er weer boven gaan zitten bij een volgende gelegenheid’, gekoppeld aan een onderbouwende redenering. En die kan heel verschillend zijn. ‘Ja, dat was een voorlopige voorziening, er is nog geen uitspraak van een meervoudige kamer.’ En als die meervoudige kamer dan een
En aan het einde van die periode, op 26 juni 2017 doet de Rechtbank Noord-Nederland in een door de Stichting Groene Ster Duurzaam aangespannen rechtszaak een uitspraak die van belang is voor het verdere verloop van de vergunningverlening. De rechtbank spreekt de vernietiging uit van de geluidsontheffingen voor 2015 en 2016 voor het
‘Welcome to the Village’ festival. In de ogen van de rechtbank heeft de gemeente onvoldoende haar gevoerde geluidsbeleid gemotiveerd omdat geen gedegen onderzoek is verricht naar de gevelwering van de woningen in de Groene Ster. De rechter stelt de
Stichting Groene Ster Duurzaam daarnaast in het gelijk dat ook de dB(C) norm voor de bastonen) moet worden meegenomen. Verder mag een geluidsontheffingen alleen worden verleend op basis van een gedegen geluidsplan, dat rust op een akoestisch rapport, dat moet worden aangeleverd bij de aanvraagprocedure. Tot slot moeten de in de ontheffing genoemde geluidswaarden als maximale waarden worden aangemerkt in plaats van langtijdgemiddelde beoordelingswaarden. In latere rechtszaken zal de rechtbank nog diverse malen verwijzen naar deze uitspraak.
Blad 10 uitspraak heeft gedaan, luiden de tegenwerpingen: ‘de Hooge Raad heeft nog geen uitspraak gedaan’; ‘die uitspraak betreft festival X en wij hebben het nu over festival Y’; ‘die uitspraak gold voor festival X in 2018, maar wij hebben het nu over festival X in 2019’; ‘nee, de rechter heeft niet gezegd dat de geluidsniveaus te hoog zijn, maar dat de onderbouwing van de hoogte niet deugde’.
Ter illustratie toch nog maar eens de volgende casus
Op 11 en 17 juli 2019 volgen twee andere uitspraken van de Rechtbank Noord-
Nederland waarbij eerdere uitspraken van de rechter en besluiten van het college van
B&W van Leeuwarden inzake de geluidsniveaus voor het ‘Welcome to the Village’
festival 2018 en het ‘Psy-Fi’ festival 2018 worden herroepen, dan wel vernietigd. Naar aanleiding daarvan schrijft de Stichting Groene Ster Duurzaam op 24 juli 2019 een brief aan het College van B&W van Leeuwarden met het verzoek de geluidsontheffing voor het festival ‘Psy-Fi’ 2019 aan te passen aan de rechterlijke uitspraken van 11 en 17 juli
2019. De stichting vraagt aanpassingen op de volgende punten: de eindtijden van de dag-avondperiode en start van de nachtperiode; het geluidsniveau ‘Front of House’
(FoH) in de nachtperiode; en dB(A) en dB(C) ‘Front of House’ (FoH) tijdens de dag/avondperiode.
Een dag later, op 25 juli 2019, antwoordt het college van B&W van Leeuwarden. “De door de Stichting aangehaalde uitspraken van de rechtbank, waarop het verzoek is gebaseerd, zijn voor ons geen aanleiding om de geluidsontheffing aan te passen. De uitspraak in verzoek om voorlopige voorziening heeft betrekking op een ander festival dan Psy-Fi en heeft daarom geen invloed op dit festival. Het kenmerkende van deze uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening is dat het gaat om een voorlopig oordeel over de geluidsontheffing voor ‘Welcome to the Village’ 2019. Het is geen definitief oordeel over de verleende geluidsontheffing, wat pas zal worden genomen in het besluit op bezwaar en eventuele vervolgprocedures. In de uitspraak van de voorzieningenrechter staat dat er aan de geluidsontheffing met name motiveringsgebreken kleven. Deze motiveringsgebreken kunnen echter in de bezwaarfase, met een totale heroverweging, hersteld worden. Kort gezegd: de uitspraak in verzoek om voorlopige voorziening heeft een voorlopig karakter voor alleen
‘Welcome to the Village’ 2019 en is niet algemeen geldend voor alle evenementen in De
Groene Ster.”
Als reactie op deze brief dient de Stichting Groene Ster Duurzaam op 31 juli 2019 bij de rechtbank Noord-Nederland alsnog een verzoek tot een voorziening in voor de geluidsontheffing voor het ‘Psy-Fi’ festival 2019.
Op 2 augustus 2019 stuurt het college van B&W van Leeuwarden een brief aan de
Stichting Psy-Fi over een nieuwe geluidsontheffing. De ontheffing van 21 juni 2019 wordt ingetrokken. De gemeente geeft aan op basis van de uitspraken van de rechtbank op 11 en 17 juli 2019 de overwegingen te hebben aangepast en aangevuld. De bepalingen aangaande het geluidsniveau en eindtijden zijn niet aangepast. “In de nieuwe geluidsontheffing hebben wij, naar aanleiding van de uitspraken van de rechtbank Noord-Nederland van 11 en 17 juli 2019 de overwegingen aangepast en aangevuld. De bepalingen aangaande geluidsniveaus en eindtijden zijn niet aangepast.
De bijgevoegde stukken bij de begeleidende brief van 21 juni 2019, kenmerk 11028217
(brief bij verlening beschikkingen voor Psy-Fi) worden geacht ook deel uit te maken van dit besluit. Bij dit besluit voegen wij als bijlagen toe: RIVM Rapport 2016 – 0014,
Meldingen over een bromtoon; BBT-Lijst 2019, Evenementengeluid in Amsterdam, 2019, versie 20; Afwegingskader voor de verzoeken tot plaatsing op de Evenementenkalender gemeente Leeuwarden, 10 juli 2019.”
De voorzieningenrechter laat op 5 augustus 2019 per brief het college van B&W van
Leeuwarden op voorhand al weten dat bij het treffen van een aanstaande voorziening
(geluids- ontheffing Psy-Fi 2019) aan te willen sluiten bij eerdere uitspraken in dit verband. De rechter geeft zelfs aan een zitting achterwege te willen laten en schriftelijk uitspraak te doen indien verweerder hiermee instemt.
Blad 11
Het patroon van na juli 2017 verandert feitelijk niet fundamenteel ten opzichte van dat van voor die tijd, maar na de gemiste kans op een gezamenlijke oplossing, en een voortzetting, en ook zeker wel versterking van het patroon, van ‘, uit de periode van voor juli 2017 is het aan de orde het patroon ook anders learning by doing’ te benoemen. Zoals gezegd, de Rekenkamer heeft geen bewijs kunnen vinden voor een bewuste strategie. Maar het repeterende patroon is onmiskenbaar. Een strategie die op basis van het repeterende patroon komt bovendrijven. Een handelwijze met een zekere eigen logica en ook ritme. Ook als zodanig duidelijk herkenbaar. Met als centrale kenmerk, niet zondermeer voldoen aan een uitspraak, maar op enigerlei wijze, verzet, twijfel, niet ontvankelijk verklaren, toch weer de grens opzoeken, en pas aanpassen als het niet anders kan.
De Rekenkamer kwam tot de omschrijving voor de strategie als ‘aanpassen met tegenzin’, ofwel ‘reluctant adaptation strategy’. Het begrip ‘catenaccio’ sluit daar als tactisch concept eigenlijk naadloos bij aan. Waar strategie vooral ook het repeterende patroon benadrukt, wijst de essentie van ‘catenaccio’ vooral op het defensieve, het liever niet aanpassen, de eigen beleidsopties afschermen van pogingen deze van wijzigingen te voorzien. En binnen dat geheel past ook het concept ‘tunnelvisie’. Tunnelvisies hebben een belangrijke functie bij het gesloten houden van beleidsopties. Of beter dragen sterk bij aan het gesloten houden van beleidsopties.
Nogmaals, de analyse van de Rekenkamer heeft niet tot doel een oordeel uit de spreken, ook niet te framen of van suggesties te voorzien. Het is een interpretatie op basis van een feitenanalyse. Maar, en dat zij benadrukt, geen enkele interpretatie, hoe nauwgezet ook uitgevoerd, heeft het alleenrecht op de
‘waarheid’. De analyse van de Rekenkamer heeft voor alles tot doel de gemeenteraad een perspectief te bieden op de vergunningverlening in de Groene
Ster tussen 2014 en 2020. En het is aan de raad om in dialoog met het college, dat zijn eigen interpretatie heeft van die verlening, zijn positie te bepalen.
Het college wenst toch een zitting om zijn verweer nader te duiden. De rechter verzoekt het college om bij een eventueel verweer(schrift) enkel onderbouwd aan te geven met welke aspecten van eerdere gedane uitspraken (inclusief hieraan gelieerde adviezen van de StAB) het college het niet eens is. Daarbij geeft de rechter feitelijk al aan geen behoefte te hebben aan de nadere motiveringen die het college toe- voegt aan de gewenste geluidswaarden en normen zoals vastgelegd in de bestreden vergunningen.
Op 22 augustus 2019 vindt de zitting plaats en doet de Rechtbank Noord-Nederland uitspraak in twee verzoeken tot voorlopige voorzieningen. Om te beginnen betreft dat de voorlopige voorziening inzake de evenementenvergunning rond het ‘Psy-Fi’ festival
2019. De verzoeker maakt bezwaar tegen het verlenen van die vergunning. De rechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen af. De tweede uitspraak gaat over het verzoek tot een voorlopige voorziening inzake het verlenen van een geluidsontheffing onder voorwaarden rond het ‘Psy-Fi’ festival 2019. De voorzieningenrechter is van oordeel dat nog altijd geen goede motivering is gegeven voor de verlengde nachttijden en treft daarom de voorziening dat het geluidsniveau ook op vrijdag- en zaterdagnacht om 00:00 uur omlaag moet. Tevens is nog altijd niet voldoende zeker dat bij een geluidsniveau van 50 dB(C) gedurende de nacht in de woningen geen slaapverstoring zal optreden. De voorziening wordt daarom getroffen dat het geluidsniveau voor de nachtperiode op meetpunt ‘Front of house’ (FoH) wordt vastgelegd op 73 dB(A) en 76 dB(C).
Blad 12
Naar aanleiding van de bovenstaande casus, is het tevens het moment om nog een ander element uit de bestuurlijke reactie op te pakken. “De Rekenkamer uit in het rapport twijfels bij de materiële rechtmatigheid rond enkele casussen binnen het geluiddossier. De Rekenkamer stelt dat burgers erop mogen vertrouwen dat materieel gevolg wordt gegeven aan uitspraken, dan wel richtinggevende oproepen van rechters.”
En dan volgt ter onderstreping een citaat van de rechter van 18 juli 2017. “De gemeente stelt zich echter wel ontvankelijk op voor de uitspraken van de rechtbank waarin verzoekers in hoge mate gelijk krijgen. Met name de geluidsontheffingen laten een duidelijke verbetering zien waarbij de gekozen systematiek voor de Groene Ster ook steeds meer reliëf krijgt en meer in balans komt met wat het recht verlangt.” Of dat citaat hier op zijn plaats is, laat de
Rekenkamer over aan de lezers. In de navolgende noot is de volledige context van deze passage te lezen, en die ziet er verrassend uit. 4
Nee, de Rekenkamer geeft aan dat, waar voorheen altijd slechts vanuit een meer statisch begrip van rechtmatigheid wordt gewerkt, een onderscheid gemaakt kan worden (ook weer in het licht van de beweging richting een meer interactieve relatie tussen overheid en samenleving, die de Rekenkamer als ‘andere overheid’
typeert) tussen formele en materiële rechtmatigheid. En dan schrijft de
Rekenkamer: “De Rekenkamer hanteert hier eerder het principe van materiële rechtmatigheid. Daarbij gaat het om de rechtszekerheid van burgers, die erop mogen vertrouwen dat aan uitspraken, dan wel richtinggevende oproepen van rechters waarbij zij in het gelijk worden gesteld ofwel gesteund worden in hun beoordeling van de situatie, ook materieel gevolg wordt gegeven.” En dan geeft de Rekenkamer twee voorbeelden.
4 “Als ik er met wat meer afstand naar kijk, en dan neem ik alle besluiten in aanmerking, dan zie ik een initiatief tot het houden van een aantal festivals op de Groene Ster dat op betrekkelijk naïeve wijze juridisch wordt vormgegeven. Aanvankelijk is onvoldoende onderkend dat het houden van festivals naast een woonwijk en een natura 2000-gebied op een terrein dat ook een duidelijke recreatieve functie heeft voor elke gemeente een zeer grote bestuurlijke, bestuurlijk juridische opgave zou zijn. Het initiatief is in ieder geval vanuit optiek van de gemeente en de organisatoren van de festivals een groot succes. De festivals lijken een duidelijke impuls te zijn voor de lokale economie en een bijdrage aan de naamsbekendheid van Leeuwarden in aanloop naar de culturele hoofdstad 2018. De festivals lijken door dat succes ook nog te groeien. Tegelijkertijd blijkt dat er vanuit de omgeving en de stichting die zich de belangen van de Groene Ster aantrekt de nodige klachten komen. Het lijkt erop dat de belangen van de omwonenden en de belangen die door de
Stichting worden behartigd, aanvankelijk onvoldoende zijn meegenomen. De gemeente stelt zich echter wel ontvankelijk op voor de uitspraken van de rechtbank waarin verzoekers in hoge mate gelijk krijgen. Met name de geluidsontheffingen laten een duidelijke verbetering zien waarbij de gekozen systematiek voor de Groene Ster ook steeds meer reliëf krijgt en meer in balans komt met wat het recht verlangt. Misschien nog niet helemaal goed zoals hierboven bleek maar wel al een stuk beter. De besluitvorming kenmerkt zich daarmee als reactief op uitspraken van de rechter en vooral altijd veel te laat om tot zinvolle aanpassingen van de festivals te kunnen komen.”
Vervolgens gaat de rechter in op het besluitvormingsproces rond de festivals. Hij stelt vast dat er sprake is van een proces “dat kampt met een gebrek aan informatie en argumentatie, dat in het kader van bezwaarschriftprocedures, voorlopige voorzieningen en uitspraken van de meervoudige kamer langzaam voortgang boekt. Ik zou ervoor willen pleiten dat partijen uit deze inefficiënte manier van besluitvormen stappen en als het ware opnieuw beginnen en de zaak van af de grond af aan op- nieuw opbouwen.”
Blad 13
Over deze voorbeelden kun je verschillend denken, zeker. Maar de Rekenkamer acht het verstandig over dit punt na te denken. “Mag je je als burger gesteund voelen of rekenen op het serieus nemen van een richtinggevende oproep van de rechter (juli 2017 tot januari 2018)? En ten tweede, mag je verwachten dat rechterlijke uitspraken in juli 2019 aangaande festivals in de jaren tevoren inzake het niveau van het geluid hun geldigheid behouden voor een komend festival in augustus/september 2019, of ga je dan als gemeente na een klacht van burgers uit van de stelling ‘ander festival, ander jaar, en niet zozeer het geluidsniveau als zodanig maar de onderbouwing moet beter’, om vervolgens toch weer bakzeil te moeten halen bij de rechter. Daar komen dan de twijfels bovendrijven.”
4. De naïeve Rekenkamer en haar pleidooi voor het zoeken naar een Paretooptimum
De Rekenkamer stelt in haar analyse van de gehele periode, van de eerste gerapporteerde rechtszaak (voorlopige voorziening inzake de ontheffing van de geluidswaarden voor het Psy-Fi festival 2015 op 11 augustus 2015), tot aan de laatste gerapporteerde rechtszaak (voorlopige voorziening inzake de geluidsontheffing voor het Psy-Fi festival 2019 op 22 augustus 2019) vast dat er geen wijziging is opgetreden in de grondhouding van de Rechtbank Noord-
Nederland, welke rechter ook aan het woord is. In vrijwel alle uitspraken verwijst de rechtbank naar de normen van de door vele gemeenten gebruikte en in de jurisprudentie daarvoor als richtlijn aanvaarde nota ‘Evenementen met een luidruchtig karakter’ van de Inspectie milieuhygiëne Limburg, ook wel bekend als
Nota Limburg (en later inclusief de maatstaven van de Stichting Advisering
Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening). Dat is een constante.
Gaat de gemeente in de vergunningen boven die normen zitten, wijst de rechter de voorlopige voorziening toe, of vernietigt hij een genomen besluit.
Tegen die achtergrond is het interessant dat de inspreker die namens de festivalorganisatoren spreekt tijdens het Open Podium de Rekenkamer een naïeve opvatting toedicht. De opvatting dat er altijd een geluidsniveau te vinden is waarop partijen aan hun trekken komen. Ook het college is, weliswaar in andere woorden die mening toegedaan. In de bestuurlijke reactie citeert het college een passage uit het rekenkamerrapport: “Natuurlijk is een festival zonder geluid, geen festival. Maar dat is het punt niet. Het gaat om hinder en overlast. En er is altijd een niveau te vinden waarin beide partijen aan hun trekken komen. Dat inzicht en de wil te zoeken naar een dergelijk evenwicht lijkt te ontbreken.” Wij denken dat dat inzicht er wel degelijk was, evenals de wil om stappen te zetten. Wij denken dat er niet altijd een (geluid)niveau is te vinden waar alle partijen (dus ook de organisator van het evenement) zich in kunnen vinden.
Dat heeft tot gevolg dat de gemeente een belangenafweging maakt en binnen de kaders van het gemeentelijk geluidbeleid een keuze maakt.”
Zowel de inspreker, als het college formuleren de stelling: ‘Dat er niet altijd een
(geluid)niveau is te vinden waar alle partijen (dus ook de organisatoren van het evenement) zich kunnen vinden.’ Dat is om het maar eens mooi in het Latijn te zeggen een reductio ad absurdum, een ‘herleiding tot het absurde’. Of in gewoon
Nederlands een stelling waar geen bewijs voor bestaat, maar opgaat zolang er geen tegenbewijs is geleverd. Welnu, de bewijzen voor het tegendeel liggen feitelijk voor het oprapen. Een deel van de argumentatie heeft de Rekenkamer al opgevoerd tijdens het Open Podium. Om de stelling dat er geen geluidsniveau te vinden is moeten festivalorganisatoren om te beginnen duidelijk maken waarom
Blad 14 een geluidsniveau boven de normen die landelijk gehanteerd worden noodzakelijk, dan wel gewenst zou zijn. Dat is de Rekenkamer nog niet tegen gekomen. Ten tweede kan een louter logische bewijsvoering worden aangevoerd: er is altijd een gemiddelde te vinden, of er nu drie of meer partijen in het geding zijn; geluid is altijd te horen, hoe hard of zacht ook en uit te drukken in een waarde; dan is ook een gemiddelde, dan wel een gewogen gemiddelde nooit ver weg. Ten derde heeft de mogelijkheid om te zoeken naar een gezamenlijke oplossing zich wel degelijk voorgedaan, en is deze niet gesneuveld op een discussie over geluid. En tot slot, tussen augustus 2015 en augustus 2019 werkt en oordeelt de rechtbank Noord-
Nederland bijna zonder uitzondering met dezelfde set normen. Er hoeft dus feitelijk niet eens gezocht te worden naar een geluidsniveau waar alle partijen zich in kunnen vinden. Het bestaat! En sterker nog voldoet aan het Paretooptimum.
Geluid is hoorbaar tijdens de festivals, en daarbij is een geluidsniveau te vinden tot een niveau, waar de situatie voor de omwonenden niet verslechtert.
5. Toekomstig bestemmingsplan en het pleidooi voor flexibiliteit van de rekenkamer
Tot slot een laatste opmerking over het commentaar van het college van B&W op de aanbevelingen. Het betreft de mate waarin elementen van de vergunningen- en ontheffingenverlening vastgelegd kunnen, of zouden moeten worden binnen een bestemmingsplan. Het is inderdaad zo dat de Rekenkamer aandacht vraagt voor de mate waarin binnen een bestemmingsplan randvoorwaarden voor festivals vastgelegd worden. Het college stelt: “In het rapport van de Rekenkamer wordt enerzijds een pleidooi gehouden voor rechtszekerheid en duidelijkheid, anderzijds wordt gesteld dat flexibiliteit nodig is. Dat betekent dat de geformuleerde aanbeveling op dit punt tegenstrijdig is.” Nee, theoretisch gezien bestaat er natuurlijk geen tegenstrijdige relatie tussen, rechtszekerheid, duidelijkheid en flexibiliteit. Het vraagt alleen om meer creativiteit om deze drie elementen met elkaar samen te brengen binnen een beleidslijn of bestemmingsplan.
Dat de Rekenkamer pleit voor flexibiliteit is het gegeven dat er op zijn minst twee belangrijke aspecten van festivals zijn waar burgers in het bijzonder aandacht voor hebben. Dat zijn de geluidsniveaus en de (eind)tijden. En de historie van festivals, niet alleen die in de Groene Ster leren, dat juist deze beide aspecten in belangrijke mate afhankelijk zijn van maatschappelijke trends en ontwikkelingen.
Zo zijn opvattingen over de schadelijkheid van geluid sterk gewijzigd, en laat onderzoek zien dat het daarbij niet louter gaat om gehoorschade, maar dat zich ook allerlei meer mentale en neurologische gevolgen doen voelen. Daarnaast is ook de mate waarin geluid in de late uren van de dag, en zeker de nacht gevolgen heeft voor gezondheid in al zijn aspecten nog steeds onderwerp van diepergaand onderzoek, dat ook nieuwe resultaten oplevert. Ten aanzien van geluids(sterkte)
en eindtijden zou dan ook aansluiting gezocht kunnen worden bij de (schuivende)
maatschappelijke normen.
Hoogachtend,
Namens de Rekenkamer gemeente Leeuwarden, dr. J.M. Roebroek, voorzitter
foto: Harrie Muis
